導 讀

新能源汽車是我國戰略性新興產業之一，2009 年以來，我國逐步建立了以財稅政策為主的支持政策體系，推動了我國新能源汽車產業從無到有，逐步發展壯大。新能源汽車產業政策對推動我國產業快速發展起到了關鍵性作用，但也面臨“干預市場”、“干預技術路線”、“透支消費”等質疑，出現了“騙補謀補”、“補貼依賴癥”等問題。目前我國燃料電池汽車仍處于市場起步期， 大規模推廣的條件尚未成熟，產業發展離不開國家政策的支持。如何繼續發揮新能源汽車領域的先發優勢，吸取前期產業發展經驗教訓，在下一步推廣燃料電池汽車時少走彎路，加快推動產業發展，是當前燃料電池汽車產業發展面臨的重大課題。

1、新能源汽車政策發展歷程

自2009 年起，我國就開始給予新能源汽車政策支持，先后經歷了示范推廣、推廣應用、量質兼顧和高質量發展四大階段。

一是示范推廣階段（2009 ~2012 年），為推動新能源汽車由研發向產業化轉型，2009 年我國啟動了“十城千輛” 工程，2010 年進一步開展了私人領域補貼試點工作，2012 年發布新能源汽車專項規劃，明確了新能源汽車的戰略目標、任務和措施。

二是推廣應用階段（2013 ~2015 年），在第一階段示范推廣經驗基礎上， 2013 年我國將推廣應用城市范圍擴大到39 個城市和城市群，大幅提高了推廣應用的數量要求，將推廣車型聚焦于新能源汽車，并明確提出政府機關、公共服務等領域要優先采購新能源汽車。

三是量質兼顧階段（2016 ~2018 年），為穩定行業預期、確保補貼政策延續性，2015 年我國發布了2016 ~2020 年新能源汽車補貼政策，但受騙補事件影響，2016 年我國重新調整優化了補貼政策，2017 年，我國發布雙積分政策，以建立補貼退出后的市場化機制。2018 年，根據行業發展情況， 我國進一步提高了補貼技術要求，并完善了補貼標準。

四是高質量發展階段（2019 年開始），2019 年以來，新能源汽車產業發展不確定因素明顯增多，受多重不利因素疊加影響，我國新能源汽車銷量出現了10 年來首次同比下滑，2020 年初爆發的新冠肺炎疫情更是“雪上加霜”。在此背景下，國家將新能源汽車購置補貼延續到2022 年底，對于穩定當前消費和促進產業長期高質量發展都具有重要意義，也為我國完善非補貼等承接政策提供了難得的時間“窗口期”，有利于在補貼退出后實現市場化平穩過渡， 夯實產業長遠高質量發展基礎。

2、燃料電池汽車政策發展歷程

整體看，我國燃料電池汽車產業政策先后經歷了經驗摸索、發展實踐和協同創新三個階段。

一是經驗摸索階段（2009 ～ 2015 年）， 燃料電池汽車補貼政策車型劃分相對簡單、支持力度最大。2013 ～ 2015 年，還曾對符合要求的新建加氫站給予400 萬元/ 座補貼。但受限當時的技術成熟度、成本、推廣環境等因素，燃料電池汽車產業發展十分緩慢，重點是開展了小規模示范運行， 初步解決了可靠性、實用化等問題。

二是發展實踐階段（2016 ～ 2019 年），燃料電池汽車補貼政策進一步將車型細化為乘用車，輕型客車、貨車， 大中型客車、中重型貨車三類，分別給予20 萬元/ 輛、30 萬元/ 輛和50 萬元/ 輛的高額補貼，且新增和提高了相關技術指標要求。2019 年以來，我國對燃料電池汽車的支持力度持續加大，《政府工作報告》首次列入了加氫等設施建設，李克強總理多次提到要發展氫能產業，萬鋼副主席也建議要及時把新能源汽車產業化重點向燃料電池汽車拓展。2019 年補貼政策提出燃料電池汽車補貼政策將另行公布，并規定過渡期內按照2018 年對應標準的0.8 倍補貼，且繼續允許地方給予地補支持。該階段燃料電池車型和推廣數量開始大幅增多，產業投資熱度日益提升，但行業發展問題和障礙也逐漸凸顯。

三是示范創新階段（2020 年開始）， 隨著產業快速發展，消費端的補貼政策對推動產業鏈和基礎設施建設的局限性日益顯現。2020 年4 月，財政部等發布了最新的補貼政策，將當前對燃料電池汽車的購置補貼，調整為選擇有基礎、有積極性、有特色的城市或區域， 重點圍繞關鍵零部件的技術攻關和產業化應用開展示范。這一階段的發展重點轉向了關鍵核心技術研發產業化，政策更加注重培育產業發展環境，鼓勵企業加大研發創新力度，著力破除政策、標準和管理體系等障礙，推動完善氫能供應鏈和燃料電池汽車產業鏈，將通過示范應用為下一步規模化產業化發展奠定基礎。

3、新能源汽車產業發展得失及借鑒

目前我國燃料電池汽車和2009年新能源汽車發展情況相似，都處于產業發展起步期，市場規模小，研發產業化能力落后，技術標準體系不健全，基礎設施滯后，研究新能源汽車產業得失對燃料電池汽車產業發展具有重要意義。

（1）新能源汽車發展經驗及面臨挑戰

在國家政策和行業共同努力下，我國新能源汽車產業規模連續四年全球領先，基本建立了較為完善的產業鏈體系，形成了一套可復制的發展經驗。

一是堅持以純電驅動為戰略取向，重點推進純電動汽車產業化。2009年國際電動化浪潮處于起步期，國家抓住戰略機遇期，將新能源汽車列為戰略性新興產業，始終堅持純電驅動戰略不動搖，集中力量發展純電動汽車，才奠定良好的產業發展基礎。

二是注重新能源汽車的系統化協同推進，配套出臺了一攬子支持政策體系。國家建立了“節能與新能源汽車產業發展部際聯席會議制度”，強化組織領導和統籌協調，建立了全球最完善的政策支持體系，在產業起步期發揮了關鍵性的推動作用。

三是以示范推廣為突破口，有節奏、有步驟地發展新能源汽車。2009年啟動了新能源汽車“十城千輛”工程，首先在公共領域進行示范推廣，讓企業產品真正走出試驗場，調動了企業積極性。隨著公共領域推廣的成功，私人消費領域推廣也得以開啟，為全國、全車型規模推廣奠定了基礎。

四是不斷強化技術政策的扶優扶強功能，大力推動企業技術創新。投資準入、企業和產品準入、購置補貼、稅收優惠等支持政策，均對企業研發能力、產品技術水平等提出不同程度的要求。扶持政策與技術進行結合，有效推動了企業加快技術創新步伐，促進了新能源汽車技術進步。

目前我國新能源汽車產業發展取得了積極進展，但技術創新能力仍然偏弱，企業過度依賴補貼，市場化機制不足，基礎設施不完善、結構性產能過剩、缺少國際知名品牌等老問題依然存在。與傳統汽車相比，新能源汽車作為新興產業，產品技術經濟性仍有差距、企業盈利能力差、產業鏈總體較脆弱，產業仍處于爬坡過坎的關鍵階段，在重大疫情下，受到的影響沖擊要比傳統汽車行業更大。同時，新能源汽車產業進入后補貼時代，面臨的國際競爭將日益激烈，逆水行舟、不進則退。

（2）對燃料電池汽車的啟示

建議充分發揮我國新能源汽車產業發展形成了系列經驗，促進我國燃料電池汽車產業高質量發展。

一是盡快明確國家層面的戰略規劃。加快發布國家層面的氫能及燃料電池汽車產業發展規劃，明確近、中、遠期產業發展方向、目標、重點任務和保障措施，穩定行業發展預期，堅定企業發展信心。同時，加快出臺我國氫能基礎設施發展規劃，集中力量解決氫能基礎設施短板，為燃料電池汽車產業發展奠定基礎。

二是加快建立國家層面協同推進機制。目前我國尚未成立國家層面的氫能及燃料電池汽車組織機制，建議加快建立部門聯席機制，明確分工和權責， 協同推動產業發展。另外，僅研發、促消費支持政策，難以系統支持行業發展， 建議加快構建燃料電池汽車支持政策體系，支撐形成有效的創新和產業化發展環境。

三是通過試點示范有序推動產業發展。首先在公共領域推廣燃料電池汽車，加快技術驗證、提升，加強研發創新能力建設，建立健全燃料電池汽車產業鏈，打通氫能供應鏈，培育產業發展環境，為燃料電池汽車全面推廣打下基礎。

四是實施扶優扶強策略提高產業競爭力。建議燃料電池汽車產業發展初期就要高端定位，采用扶優扶強的政策支持方式，集中有限的資源支持我國重點企業發展，加快培育出數家國際龍頭企業，建立起自主可控的產業鏈體系。

同時，要加快解決制約燃料電池汽車產業發展的關鍵因素，包括加強技術創新能力建設，提高產業化能力，加快建立氫能供應體系，完善標準法規和管理體系，明確加氫站審批流程和規范， 破除制氫、儲運氫、加氫障礙等。此外， 也要防范燃料電池汽車產業發展面臨的新挑戰。

一是需要防范低水平重復建設。目前全國已經有30 多個地方發布氫能或燃料電池汽車產業發展規劃，規劃投資總規模達萬億以上，涌現了多個“氫谷”、“氫都”、“氫能小鎮”項目， 部分不具備發展條件的地區也在躍躍欲試。2019 年上半年氫能行業投資總金額約1000 億元，已遠超2018 年的850 億元，涉足燃料電池汽車產業的企業數量劇增，部分地區出現了“水氫汽車” 等“玩概念”的企業。

二是需要高度重視安全性問題。近期，韓國、美國、挪威等地連發三起氫能相關的爆炸事故，氫能產業安全問題引起了國內外高度重視。目前我國燃料電池汽車尚未經過大規模和長時間的技術驗證，加氫站建設和氫能使用也缺乏安全管理經驗，必須堅守安全底線，做好安全宣傳教育，做到起步就嚴和開局就嚴，加快建立安全監管長效機制。

三是需要預防企業補貼依賴癥。我國燃料電池汽車長期實施高額補貼，需要防止出現“騙補事件”，也需要預防企業患上補貼依賴癥。建議根據行業技術進步、成本下降情況，合理調整補貼技術要求和補貼標準。積極探索碳交易、雙積分等市場化機制，并鼓勵利用各類金融創新模式，結合產業資本、發展基金等推動產業發展，早日擺脫政府補貼， 加快實現產業各環節盈利和持續發展。

此外，發展燃料電池汽車產業要進一步深化對外開放，搭建燃料電池汽車領域的國際交流平臺，提升我國產業國際競爭力。

一是加快追趕國際先進水平。歐美日韓等在燃料電池汽車領域處于領先地位，均制定了氫能及燃料電池汽車產業戰略規劃，并出臺了一系列支持政策。目前我國在戰略規劃層面已經落后歐美日韓，需要避免戰略誤判，貽誤發展時機。此外，豐田、本田、現代、奔馳等企業技術水平處于領先地位，國內企業不具備競爭優勢，需要加大產學研投入力度，盡快縮小與國際先進水平差距。

二是鼓勵開展高水平國際合作。防止國外企業在國內導入落后淘汰技術， 鼓勵國內外企業在平等互利的前提下開展更高水平的合資合作。在對外合作中， 要避免經驗主義和照搬主義，防止以安全性等為借口全部采用進口零部件生產整車或建設加氫站。同時，要加快營造公平競爭的產業發展環境，防范出現壟斷、傾銷等不合理競爭現象。